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深度解讀史上最嚴(yán)大氣污染防治法

  8月29日由全國人大常委會(huì)表決通過的《大氣污染防治法》，被稱為“史上最嚴(yán)大氣污染防治法”。我國現(xiàn)行的《大氣污染防治法》制定于1987年，并先后于1995年、2000年兩次修改。時(shí)隔15年后再次修改，《大氣污染防治法》針對(duì)當(dāng)前環(huán)保形勢進(jìn)行了大量調(diào)整，也同時(shí)成為了新環(huán)保法通過后修改的第一部單項(xiàng)法。新法針對(duì)當(dāng)前的主要污染物，重新劃定了監(jiān)督管理范圍和形式，針對(duì)不同的產(chǎn)品給出了更細(xì)致的指導(dǎo)意見。本文從法律亮點(diǎn)、專家意見等方面全方位解讀《大氣污染防治法》。

內(nèi)容較舊版擴(kuò)充近一倍

　　8月29日，十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過了修訂后的 《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》），新法將于2016年1月1日施行。比起舊版的66條，新版增加了近一倍，共8章129條。

　　這一次，《大氣污染防治法》在立法結(jié)構(gòu)上做出了革命性的改變，大刀闊斧地引入了更全面的污染物控制體系，不僅新納入了顆粒物，而且將溫室氣體排放問題也納入控制體系之中。修訂后的大氣污染防治法共設(shè)8章129條，對(duì)既有條款進(jìn)行了大規(guī)模增刪、調(diào)序，重新組織，新增了“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應(yīng)對(duì)”的內(nèi)容。

　　相較于修訂前的7章66條，新版修訂內(nèi)容擴(kuò)充近一倍。此次修訂在突出源頭治理、強(qiáng)化政府責(zé)任、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、明確排放總量控制和排污許可、強(qiáng)調(diào)科技治霾等方面頗具亮點(diǎn)，被稱為史上最嚴(yán)大氣污染防治法。

　　對(duì)比修改前的法案，此次修訂理順了大氣環(huán)境質(zhì)量和污染物排放總量的關(guān)系，體現(xiàn)了立法邏輯的科學(xué)性。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文曾公開指出，大氣環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)以空氣質(zhì)量目標(biāo)管理為核心，而以前的大氣污染物總量控制指標(biāo)的分配按年度進(jìn)行，沒有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時(shí)質(zhì)量、實(shí)時(shí)容量和大氣污染物的實(shí)時(shí)排放流量。新版法律采納了這一思想，規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，理順了大氣污染防治的科學(xué)邏輯。

　　在該邏輯的指引下，法案明確大氣污染防治的工作思路，即堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)；指明了工作方向，即防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。

　　不僅將污染物和溫室氣體協(xié)同控制，新法律還指出城市之間避免“各自為戰(zhàn)”。中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合說，新法設(shè)立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治專章，規(guī)定由國家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確協(xié)同控制目標(biāo)。當(dāng)前中國大氣污染呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。比如京津冀、長三角、珠三角地區(qū)，大氣污染不再局限于單個(gè)城市。

　　新法同時(shí)指出，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是解決環(huán)保制約和污染問題的重要手段，同時(shí)也是強(qiáng)化環(huán)境管理的重要支撐。雖然我國有很多科研機(jī)構(gòu)及高校開展霧霾研究，但數(shù)據(jù)共享難、科研被條塊化和體制性割裂、研究重復(fù)多、科技成果轉(zhuǎn)化難等問題比較突出，治霾技術(shù)研究進(jìn)展緩慢。數(shù)據(jù)顯示，目前我國科技成果轉(zhuǎn)化率僅10%。

　　為了更有效地推進(jìn)科技治霾，草案明確，國家鼓勵(lì)和支持大氣污染防治的科學(xué)技術(shù)研究，推廣先進(jìn)適用的大氣污染防治技術(shù)和裝備，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在大氣污染防治中的支撐作用；鼓勵(lì)和支持開發(fā)、利用清潔能源。

中國石化“碧水藍(lán)天”進(jìn)行時(shí)

　　截至2015年一季度，中國石化“碧水藍(lán)天”行動(dòng)計(jì)劃已落實(shí)投資項(xiàng)目數(shù)、下達(dá)投資總額分別占項(xiàng)目總數(shù)、投資總額的87.5%和63.5%。中國石化承諾計(jì)劃投資228億元，用3年時(shí)間實(shí)施803個(gè)環(huán)保治理項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)全面穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，完成總量減排任務(wù)，改善廠區(qū)及周邊環(huán)境。

　　作為聯(lián)合國全球契約的領(lǐng)跑企業(yè)，早在2001年，中國石化就建立以健康、安全、環(huán)保管理體系為核心的環(huán)境管理體系。13年的堅(jiān)持和改進(jìn)，讓綠色低碳制度體系日趨完善，現(xiàn)在的中國石化早已成為企業(yè)界綠色低碳發(fā)展的倡導(dǎo)者和引領(lǐng)者。

　　2013年7月30日，中國石化向社會(huì)宣布開展“碧水藍(lán)天”環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)。目前，“碧水藍(lán)天”環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)展較好，計(jì)劃2015年完成全部項(xiàng)目審批，2016年6月30日前全部項(xiàng)目建成投用。在開展專項(xiàng)行動(dòng)過程中，中國石化還另外實(shí)施了45個(gè)環(huán)保治理項(xiàng)目，投入資金28.5億元。

　　2014年6月6日，在聯(lián)合國全球契約中國網(wǎng)絡(luò)主辦的第二屆“生態(tài)文明·美麗家園”關(guān)注氣候中國峰會(huì)上，中國石化正式宣布啟動(dòng)“能效倍增”計(jì)劃，承諾到2025年，能效提高100%，實(shí)現(xiàn)能效倍增。這是繼2013年推出“碧水藍(lán)天”行動(dòng)后，中國石化在綠色低碳發(fā)展、踐行生態(tài)文明建設(shè)上又一重大舉措，也是中國企業(yè)首次推出類似計(jì)劃。中國石化通過加強(qiáng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、大力節(jié)約能源資源、加強(qiáng)碳資產(chǎn)管理及循環(huán)發(fā)展等措施，逐步提升能效水平，降低成本，增加效益，有力推動(dòng)了能效倍增計(jì)劃落實(shí)，提升企業(yè)未來發(fā)展的競爭力。僅2014年就累計(jì)節(jié)能247萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，合同能源管理項(xiàng)目累計(jì)實(shí)現(xiàn)節(jié)能5.7萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

　　截至2015年4月底，“能效倍增”計(jì)劃已批復(fù)項(xiàng)目1143個(gè)，預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)節(jié)能173萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤；節(jié)能項(xiàng)目投資34.3億元，預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)效益22.3億元。其中，合同能源管理項(xiàng)目187個(gè)，預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)節(jié)能27.8萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

　　多年來，中國石化努力塑造低耗高效、清潔環(huán)保的新形象，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與社會(huì)、環(huán)境和諧發(fā)展。在2014年企業(yè)公眾透明度藍(lán)皮書中，中國石化榮獲最佳環(huán)境信息披露獎(jiǎng)。

　　解讀新法四大亮點(diǎn)

　　此次修改主要體現(xiàn)了4個(gè)方面的進(jìn)步。

　　一是以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任，加強(qiáng)了對(duì)地方政府的監(jiān)督。《大氣污染防治法》明確，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門可以對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行考核，省級(jí)政府可以制定辦法對(duì)地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核。同時(shí)，未達(dá)標(biāo)的城市要制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，向同級(jí)人大報(bào)告，加強(qiáng)了對(duì)地方政府在環(huán)境保護(hù)、改善大氣質(zhì)量方面的責(zé)任。

　　二是堅(jiān)持源頭治理，從推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的角度完善相關(guān)的制度。

　　以城市的重要污染源機(jī)動(dòng)車尾氣為例，為了從源頭治理，新修訂的《大氣污染防治法》還增加了兩項(xiàng)規(guī)定：一是制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合國家大氣污染物控制要求；二是石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。

　　對(duì)此，公共環(huán)境研究中心主任馬軍在接受媒體采訪時(shí)指出，各個(gè)地區(qū)之間的大氣污染很容易相互影響，不統(tǒng)一燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，一些大型重型貨車很可能會(huì)受到利益驅(qū)動(dòng)而到加油成本相對(duì)較低的地區(qū)加油。標(biāo)準(zhǔn)不同，排放污染物的水平也就不同，通過統(tǒng)一各地油品標(biāo)準(zhǔn)，“全國一盤棋”才更有利于治理。

　　第三是抓主要矛盾，解決突出問題。《大氣污染防治法》此次修訂的背景和2000年修訂相比大不同：主要在于污染形態(tài)已不同，污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴(kuò)展到揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物，點(diǎn)源污染已發(fā)展成區(qū)域污染，工業(yè)污染已發(fā)展成工業(yè)、生活、交通和農(nóng)業(yè)污染疊加的污染。

　　自2013年以來，京津冀、長三角、珠三角分別建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，在目標(biāo)措施制定、重污染天氣共同應(yīng)對(duì)等方面開展了有益嘗試，并取得了積極成效。這次新修訂的《大氣污染防治法》也借鑒了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

　　在總則第二條第二款規(guī)定，“加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物”，還有“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”“重污染天氣應(yīng)對(duì)” 兩章，予以專門規(guī)范。

　　第四是加大了處罰的力度。在新修訂的《大氣污染防治法》的條文中，單法律責(zé)任條款就有30條，制定了大量具體的有針對(duì)性的措施，并輔以相應(yīng)處罰。具體的處罰行為和種類接近90種，提高了操作性和針對(duì)性。

　　新法除對(duì)超排重罰、煤的清潔化利用和重點(diǎn)監(jiān)控范圍等內(nèi)容提出了更加嚴(yán)格的規(guī)定外，還取消了舊版中對(duì)造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款 “最高不超過50萬元”的封頂限額，增加了“按日計(jì)罰”的規(guī)定。

      另外還增加了其他罰款新規(guī)定：造成大氣污染事故的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入50%以下的罰款。對(duì)造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上、3倍以下計(jì)算罰款；對(duì)造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上、5倍以下計(jì)罰。

推動(dòng)規(guī)范燃煤和煉化市場

　　新《大氣污染防治法》在第四章大氣污染防治措施中著重規(guī)定了燃煤和其他能源污染防治措施。

　　對(duì)于燃煤，按照其規(guī)定，國家推行煤炭洗選加工，降低煤炭的硫分和灰分，限制高硫分、高灰分煤炭的開采。新建煤礦應(yīng)當(dāng)同步建設(shè)配套的煤炭洗選設(shè)施，使煤炭的硫分、灰分含量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；已建成的煤礦除所采煤炭屬于低硫分、低灰分或者根據(jù)已達(dá)標(biāo)排放的燃煤電廠要求不需要洗選的以外，應(yīng)當(dāng)限期建成配套的煤炭洗選設(shè)施。

　　法案對(duì)燃煤使用的收緊，一方面讓部分劣質(zhì)煤炭被逐出市場，有助于緩解煤炭供應(yīng)過剩局面；另一方面，由于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、降低煤炭消費(fèi)占比、重點(diǎn)區(qū)域煤炭等量或減量替代等內(nèi)容寫入法律，未來長期煤炭需求增長勢必會(huì)受到一定制約。

　　對(duì)于石油化工行業(yè)，新的《大氣污染防治法》規(guī)定，制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合國家大氣污染物控制要求，石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。禁止進(jìn)口、銷售和燃用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的石油焦。

　　對(duì)于大力投入環(huán)境保護(hù)、污染治理的大型煉化企業(yè)而言，新修訂的法案有力保障了其產(chǎn)出高標(biāo)準(zhǔn)燃油產(chǎn)品的競爭空間，不必陷入與小煉廠低價(jià)格高污染燃油產(chǎn)品的惡性競爭當(dāng)中。市場不再以價(jià)格為單一維度，而是必須綜合考量大氣污染程度，高污染的小煉廠必然難以為繼。短期內(nèi)會(huì)帶來石油化工行業(yè)的調(diào)整，而長期看來有助于行業(yè)健康有序發(fā)展。