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脫鉤改革 讓行業協會商會褪去“官色”

   上掛下聯，協會商會銜接宏觀與微觀，“二政府”“紅頂中介”多受詬病

　　一場呼吁已久的改革亮出真顏：《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》終于出臺，把人們的目光又聚到這個發揮著重要作用、卻也頻頻遭受詬病的群體。

　　行業協會商會作為市場經濟的產物，是一個國家經濟發展綜合水平的反映。也就是說，它的數量多少以及運作方式等，是社會經濟發展水平的寫照。我國行業協會商會在改革開放初期不足1000個，2013年已經發展到6萬多個，基本形成了覆蓋國民經濟各個門類、各個層次的行業協會商會體系。

　　我國行業協會商會在經濟發展中起著銜接宏觀和微觀的作用，在政府宏觀經濟管理和企業微觀經濟運行中間“上掛下聯”，猶如“傳送帶”和“分流器”。行業協會商會能做企業想要做，但靠單個企業做不到的事；能做市場需要做，卻又無人牽頭去做的事；能做政府想要做，卻無精力去做的事。通過參與市場監管、市場誠信建設、知識產權保護、科技攻關、慈善公益等行為和手段，行業協會商會還促進了經濟的發展和社會文明程度的提升。

　　在發揮著重要作用的同時，行業協會商會也存在著許多亟待解決的問題。最大的問題是行政化色彩較濃，政會難以分開，在經濟生活中常常被批評為“二政府”“紅頂中介”。很多行業協會是隨著政府機構改革和專業部門撤銷設立的，與政府之間有著密切關系，部分協會習慣于依靠行政主管部門開展工作，一些業務主管部門也習慣用傳統方式管理和直接指揮協會工作。協會自主性較為欠缺，影響了業務活動有效開展，并且容易使協會成為行政主管部門權力的延伸，難以真正代表和維護行業和企業的利益，不利于建立良好的市場環境。所以，國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇感慨道：“我們的行業協會商會經常被形容為戴市場的帽子，拿政府的鞭子，坐行業的轎子，收企業的票子，供官員兼職的位子”。

　　其次是代表性不強，覆蓋面較窄。我國行業協會從發展初期就本著跨部門、跨所有制、跨系統的“三跨”原則發展，但至今仍有很多行業協會的會員主要局限于原系統的企業。很多全國性行業協會對行業內企業的覆蓋率不足50%，有的甚至低于10%，行業代表性較欠缺。

　　第三是自身結構不合理，難以發揮轉方式、調結構的獨特作用。行業協會發展狀況，從縱向來看與行業本身的市場結構有關，從橫向來看與各地區市場經濟發展水平有關。但目前，縱向來看，有的行業已經萎縮，協會仍然存在；有的行業發展迅速，產業已然細化，卻難以成立相應的協會。橫向來看，我國行業協會發展整體上與各地市場經濟發展程度相適應，在區域上呈現出由東向西、由南向北的梯度減弱趨勢，東南沿海地區的行業協會活躍程度遠高于中西部地區。

　　最后，行業協會還面臨著自我發展能力不足、行為有待規范等問題。一些行業協會職能不充分，缺乏自我發展能力；一些行業協會人員老化，面臨人才不足困難。由于自我發展能力不足，一些行業協會難以正常開展活動，內部組織機構和規章制度也不健全，行為不規范。有的借助行政主管部門的影響力向企業攤派會費，甚至熱衷于評比表彰，增加了企業的負擔。

　　厘清行政機關與協會商會的職能邊界，實現“五脫鉤五規范”

　　十八大以來，黨中央、國務院對行業協會商會的改革做出了具體部署，要求加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》提出，改革的基本原則：一是堅持社會化、市場化改革方向，創新行業協會商會體制機制；二是堅持法制化、非營利原則，規范行業協會商會行為；三是堅持服務發展、釋放市場活力，增強行業協會商會服務功能；四是堅持試點先行、分步穩妥推進，確保脫鉤工作有序實施。

　　國家發展改革委經濟體制與管理研究所孫鳳儀表示，要徹底實現行業協會商會與行政機關脫鉤，必須從根本上切斷行業協會商會與行政機關之間的利益鏈條，剝離行業協會商會與行政機關之間的身份依附。《方案》中的脫鉤任務和措施正是沿著這一主線展開的。通過機構、職能、資產、人員和黨建等管理事項五個方面的分離，實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，即“五脫鉤五規范”。

　　一是機構脫鉤，行業協會商會由雙重審批轉變為依法直接登記，行政機關由業務主管轉變為綜合監管，規范行政委托和監管關系。

　　二是職能脫鉤，行業協會商會由承擔一定行政職能轉變為依規承接政府委托或移交事項，規范職責分工關系。

　　三是資產財務脫鉤，行業協會商會辦公用房、財務管理獨立，財政資金由直接撥款逐步向政府購買服務轉變，規范財產關系。

　　四是人員管理脫鉤，人員由行政機關管理轉變為用人獨立和社會化管理，負責人由行政機關批準任命轉變為按章程自主產生，規范用人關系。

　　五是黨建、外事等事項脫鉤，脫鉤后仍要加強黨的領導，全國性行業協會商會黨建工作按照原業務主管單位黨的關系歸口分別由中央直屬機關工委、中央國家機關工委、國務院國資委黨委領導，地方行業協會商會黨建工作依托各地黨委組織部門和民政部門建立社會組織黨建工作機構統一領導，規范管理關系。

　　國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇評價說：“本次改革對協會商會內部治理問題做出明確回應，要求根據現代社會組織的管理運行，完善法人治理結構，從而改變原來‘官辦、官管、官運作’的局面。”孫鳳儀認為，行業協會商會與事業單位分離，從根本上切斷了行業協會商會繼續擔任“二政府”和“紅頂中介”的可能，同時促使行業協會商會增強自主性、自治性與自律性，將服務重心從政府轉向企業、行業和市場。

　　脫鉤不是脫管，政府與協會商會要建立新型合作關系

　　脫鉤之后，行業協會商會與政府是什么關系？

　　國家發改委有關負責人表示，脫鉤不是脫管，政府對行業協會商會絕不是一脫了之、放任不管。改革要注重“先立后破”，一方面，行業協會商會與行政機關脫鉤后，要健全綜合監管體系，通過加快立法，使政府對行業協會商會的管理方式由以行政手段為主轉變為依法監管的現代治理方式；另一方面，政府與行業協會商會要建立新型合作關系，通過轉變財政支持方式、加大政府購買服務力度等政策手段支持行業協會商會轉型發展，鼓勵行業協會商會參與相關立法、政府規劃、公共政策、行業標準和行業數據統計等事務，充分發揮行業協會商會在行業指南制定、共性技術平臺建設、第三方咨詢評估、資質評定、國際經濟交往等方面的作用。

　　這位負責人表示，行業協會商會與行政機關脫鉤，是為了更好發揮協會商會在現代國家治理體系中的應有作用。我國傳統的政會不分、管辦一體的管理體制，在很大程度上束縛了行業協會商會的手腳，阻礙了行業協會商會作用的充分發揮。脫鉤改革使行業協會商會去除行政色彩，將服務重心從政府轉向企業、行業和市場，通過提供指導、咨詢、信息等服務，更好地為企業、行業提供智力支撐，規范市場主體行為，引導企業健康有序發展。特別是在經濟發展進入新常態的背景下，通過脫鉤改革，更好發揮行業協會商會在產業結構調整、經濟增長提質增效、企業創新轉型中的獨特優勢和應有作用。同時，也可為其他社會組織的改革提供示范和借鑒。

　　行業協會商會與行政機關脫鉤，是關系到國家治理現代化的一場深刻變革，也是關系到所有行業協會商會的改革，可謂涉及面廣、政策性強、社會關注度高。因此，《方案》明確了“堅持試點先行、分步穩妥推進”的原則，要求在中央和地方分別開展試點，設置必要的過渡期，積極探索，總結經驗，完善措施，逐步推開。根據行業協會商會不同情況，因地因業因會逐個縝密制定脫鉤實施方案，具體安排、具體指導、具體把握，確保脫鉤工作平穩過渡，有序推進。