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十二年磨一劍 ——《特種設備安全法》立法推動者、國務院參事張綱回眸立法之路

2013年6月29日15時15分，北京人民大會堂里正在進行莊嚴的投票表決。張綱屏住呼吸、目不轉睛地盯著會場里的大屏幕。全國人大常委166位到會，贊成160票，反對1票，棄權4票，1人未按表決器。隨著張德江委員長宣布通過，《中華人民共和國特種設備安全法》誕生了。一瞬間，張綱難以掩飾喜悅的心情，12年的努力終于迎來了激動人心的一刻。
作為國務院參事、中國特種設備安全與節能促進會會長，張綱的另一個身份是特種設備安全法起草領導小組成員。他也是這部法從無到有的見證者、參與者和推動者，對它有著別樣的感情。
“這部法的頒布，標志著特種設備安全工作向科學化、法制化方向邁出了一大步，凸顯了重視安全、強化法治的國家意志，體現了關注民生、尊重民意的立法取向。”張綱坦言，這部法律來之不易，從人大代表提出立法議案到正式頒布，歷經九屆、十屆、十一屆、十二屆全國人大，跨越12年，“是人民代表的呼聲催生了法律的誕生”。
鏡頭拉回到2001年。在這一年的“兩會”上，全國人大代表提交了6件關于特種設備立法的議案。此后的11年里，每年的“兩會”上，都有關于特種設備立法的議案。12年來，共有1204名人大代表提交了35份關于立法的議案。但這樣的呼聲也曾遭到質疑。特別是2003年《特種設備安全監察條例》出臺后，有人覺得條例夠用了，何必再立法？時任國家質檢總局特種設備局局長的張綱，反復闡明一個觀點：確保特種設備安全不能只靠監察，應當通過立法突出企業的質量安全主體責任，形成社會相關方齊抓共管的機制，同時為特種設備“走出去”提供法律支撐。
這種觀點得到了越來越多的認可。十屆全國人大財經委副主任委員賈志杰曾留學前蘇聯，是研究壓力容器的專家型領導。他多次回憶起上世紀60年代末大慶油田加氫反應器爆炸事故，“慘痛的教訓告訴我們，一定要有國家的特種設備法律體系，要像美國ASME（美國機械工程師協會）一樣，健全規范標準體系，通過強化管理，最大程度地減少損失，最大可能地擴大中國制造的影響。”在一次次的溝通和懇談中，越來越多的專家學者、代表委員在立法上達成了共識。
2006年12月26日，十屆全國人大財經委正式成立特種設備安全法起草領導小組，賈志杰任組長。該小組由全國人大財經委、國務院法制辦、國家質檢總局等部門組成。起草工作組由人大財經委法案室牽頭。這也邁出了特種設備安全法由全國人大直接立法的第一步。全國人大換屆后，十一屆全國人大財經委對起草領導小組進行了調整，聞世震接任組長，進一步加快了立法進程。
立法過程中，起草領導小組廣泛開展國內外調研，重點開展了法律法規、規范標準的對比研究，提出了具有中國特色的立法思路、法律框架和制度設計等。通過5年左右的艱苦努力，形成了特種設備安全法草案。在此期間，很多事情令張綱十分感動。特別是聞世震年事已高，身患重病，但依然堅持工作，2010年11月20日，張綱到醫院看望剛剛做完手術的聞世震時，他在病床上說的第一句話就是：“出院了，我們還要繼續立法。”聲音雖然微弱，但堅定有力。
2011年8月23日，全國人大財經委召開全體會議，討論并原則通過了《特種設備安全法（草案）》。此時的張綱心里興奮但依然沒底，因為這部法當時還未列入全國人大的立法計劃。
2011年10月26日，中國特種設備安全與節能促進會成立，十屆全國人大常委會副委員長兼秘書長盛華仁出任名譽會長，全國人大財經委領導石秀詩、聞世震、賈志杰等出任名譽副會長。他們明確指示，要把特種設備安全立法作為促進會成立后的首要任務，并研究了路線圖，從而大大加大了立法工作的推進力度。
2011年11月23日，這是個令張綱永遠難忘的日子。這一天，當他看到全國人大常委會多位領導同志關于將特種設備安全法補充列入立法計劃的批復意見時，激動地將文件看了一遍又一遍，希望的曙光就在眼前。2012年8月28日，立法工作取得實質性突破，十一屆全國人大常委會對該法進行了一審。張綱意識到，立法工作已經步入了快車道！
一審后，全國人大常委會法工委抓緊開展了進一步的調研論證、立法評估、修改完善工作。2013年4月23日，十二屆全國人大常委會進行了二審；之后，在極短時間里，吸收了《特種設備安全監察條例》的主要內容，并于2013年6月29日通過了三審。
在張綱看來，《特種設備安全法》最終出臺，道路不平凡，過程也有“特殊性”。這部法從一審的65條，到二審的72條，再到最終版本的101條，數字的背后體現的是立法者對立法質量和可執行性的孜孜追求。“一般來說，二審過后，法律的條文不會作大的調整。但本著‘能具體盡量具體、能明確盡量明確’的精神，這部法吸收了《特種設備安全監察條例》的成熟經驗和人大代表的意見，進行了大幅度的修改補充，并獲得人大常委們的高度認同。”
張綱說，這部法律充分體現了繼承與創新的結合，無論法律的形式還是內涵，都實現了全面升級。談到這部法的創新之處，他認為，法律更加明確了企業質量安全的主體責任，突出了安全技術規范的法律地位，奠定了“三駕馬車”工作新格局，為政府職能轉變留下了改革空間，制定了分類監管的制度和淘汰報廢、缺陷召回等一系列新機制，加大了處罰力度、提高了違法成本，同時也提出了安全與節能并舉的工作原則。
“應該說，這部法奠定了具有中國特色的特種設備安全管理的制度基礎。整個立法過程，國家質檢總局黨組始終予以高度重視并全力推動，總局法規司、特種設備局為此付出了艱辛與智慧，全系統都給予了積極的配合與支持。但立法難，貫徹執行好法律更難，需要我們繼續努力，持之以恒，用立法的精神貫徹好法律。”張綱深情地說。

本報記者 史玉成  2013-07-18  （來源：中國質量報）